蒙古草原——区域城投概览及隐性债务化解方式一探

发布日期：2024-09-18 18:16

来源类型：海豹搬家 | 作者：爱染恭子

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内蒙古之地，严格地理视角而言，内蒙古横越东北、华北和西北三地，但此处以“西行”作为引子，实则分析整个区域。

首先粗略分析了整个内蒙古的区位背景、产业结构以及这之上的经济实力，狭长而东西不顾，草原与煤炭共存。同时就目前存续的城投平台进行了数个维度上的展示，以期描摹出一个全区经济、债务及城投存续市场的轮廓。

其次回到另一个重心，即为化债之路。近日，其省府公告的《关于2020年上半年工作总结及下半年计划的报告》有幸者应已拜读，其艰辛内中可见一斑。而本文从结果和过程两个维度分析隐性债务去化，前者于数据中见成效，后者于案例中见真知，希冀于给投资者一点启示——不仅在于内蒙古区域风险释放的理解亦在于全国其他网红之地的思考。

结果方面，十二盟市的去化进度相较于省级270%的进度有所缓滞，同时未来面临的债务压力亦不低。

过程方面，主要聚焦于三个去化模式：建制县债务化解试点、金融系统助力和区政府层面支持。从具体方案来看，中央的建制县试点解决区域高危之地，但不意味着全局兜底，四两拨千斤的含义更重；金融系统的助力则依赖于区域金融深度与资源，银团和个行皆有可能参与化解；区政府支持方面以平滑基金和化债奖励为主，然亦有“心有余而力不足”之憾。

此间种种，一定程度上都是时间换空间，但未来或许可以依靠着草原之下的煤炭走出困境。曾经风吹草地现牛羊，如今却在“煤炭”与“债务”中飘摇，然而一代人有一代人要做的事情，区域发展又何尝不是呢？举债或许是必然，偿债更是。

01

内蒙古区域概览

1.1 区位特征：身跨三北，东西不相顾

内蒙古乃我国仅有的数个少数民族自治区之一，又为边疆省份，北与俄罗斯、蒙古相衔，身跨西北、华北与东北之地，狭长似展翅雄鹰，东西纵深直线2400公里，南北跨度1700公里，最窄处约300公里，为我国陆地面积第三大的省级行政区。

地理特征方面，整体位于高原地带，西高而东低，同时囿于季风自东而西的减弱，其内生态呈现东北多雨林，西北多沙漠，因此也就造就了“一方水土养一方人”的内蒙古内部差异。

内蒙十二盟市，大略可以分为东西两个区域，以锡林格勒盟为界，东部区域呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林格勒盟四地称为东五盟，风俗文化接近东三省；西部区域乌兰察布市、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、阿拉善盟、巴彦淖尔盟和乌海市七个盟市乃西七盟，其人多为“走西口”后人，文化多晋陕底蕴。

囿于东西纵深的跨度之大，内蒙古省内东西交通沟通不发达，东西不相顾现状显著，从呼伦贝尔到呼和浩特距离相当于京沪，然无省内直达路线，整体交通勾连对外为主，主要服务其资源外向型经济。

具体而言，铁路外延方面，东五盟区域铁路枢纽为通辽，向南直达辽东半岛和渤海湾，向北经黑龙江齐齐哈尔可到呼伦贝尔；西七盟枢纽为乌兰察布市下辖集宁市、呼和浩特、包头市，分别以包兰线、包西线勾连西北重镇银川、兰州、西安，以京包线、唐呼线勾连华北地区大同、张家口至北京等地；以新通浩吉铁路直达华中地区。铁路内衔方面，以集包线、集通线连接上述四个枢纽城市。

1.2 资源与产业：煤炭和草原，或许更配

内蒙古产业发展整体以资源外向型为主，工业主要围绕煤炭、原油及稀土等资源进行发展，其中以煤炭为主，且产品多以原材料和初级加工产品为主，增值水平较低。

煤炭方面，其中大部分煤炭资源储备于鄂尔多斯市的东胜煤田和准格尔煤田、锡林郭勒盟的胜利煤田和白音华煤田、呼伦贝尔市的陈巴虎煤田、通辽市的霍林河煤田；其中准格尔煤田是中国最大的露天开采煤田，开采成本低；东胜煤田与陕西神府煤田合称东胜—神府煤田，是世界七大煤田之最，未来可期。

因此，内蒙古整体产业结构依赖于资源，产业结构单一，但部分区域依赖丰富资源，短期内财税能力依在。

1.3 区域经济与发展

基于煤炭为主的产业结构之上，便是在供给侧改革之下的经济数据端的乏力。2018年四次经济普查中，其GDP规模下修1148亿元，下修规模位于全国前列。而2019年经济表现来看，整体实力依旧位于下游，但同时5.2%的增速远低于全国增长率，发展有一定滞后。

而从财税端来看，19年一般公共预算为2,059亿元，税收1539亿元，依托于资源禀赋，整体财税转化率较高，但总体规模仍在全国下游水平。另一方面，以土地出让为主的政府性基金收入仅474亿，位居第25位，同比下降16.4%，鄂尔多斯“空城计”仍犹在耳。

1.3.1 地级市的三六九等

全局视角总是过于“迷人眼”，从前文的地理和文化特征来看，内蒙古区域内存在着一定程度上的割裂，因而在经济表现上亦如是，十二盟市在因“资源禀赋”的差异，区位条件的优劣，也造就了整体较大的落差。从区域来看，内蒙较发达的区域主要集中于东西两个中心，分别以呼市为核心的呼包鄂城市群和以通辽为中心的城市群，两者之所以脱颖而出，皆助力于“区位”与“资源”的双重天赋。

西七盟地区，呼包鄂城市群主要以呼和浩特、包头、鄂尔多斯为主，坐拥鄂尔多斯优质煤田，包头稀土资源，通过京包线、包兰线、包西线勾连华北西北大地，加之浩吉铁路的新晋开通，区位优势显著；然盛况之下，隐忧依旧，鄂尔多斯、包头及呼和浩特虽经济总量位于前三，然增速却均在全国之下，其中鄂尔多斯仅为4%，其产业结构单一深受煤炭周期性影响。而包头、呼和浩特两地近年在金融市场亦风波不断，从包商银行接管到呼经开违约的背后，亦是当地实体发展的部分投影。

此外，西七盟其他四地——乌兰察布、阿拉善、巴彦淖尔、乌海经济体量小，其中乌海身处宁蒙陕甘经济区结合部，矿产资源富集，优质焦煤占内蒙全区已探明储量的75%，又在包兰线之上，尚可一道。其余三地区域面积虽大，然地广人稀，整体发展较为滞后。

东五盟地区，以通辽为核心，地处西辽河区域，地势平坦，因此粮肉等第一产业亦较为发达，此外煤炭资源亦在自治区前列；区位方面，南望沈阳中部城市群，同时延伸至渤海湾城市群至大连等地。此外，赤峰之地，市如其名，区域内有色金属种类多、储量大，是“中国有色金属之乡”，因而在东五盟地区为以赤峰为经济龙头。锡林格勒、兴安盟以及呼伦贝尔三地，支柱产业以种植业、畜牧业为主，同时在区域虹吸效应下，对于产业、人口的吸引能力有限，整体处于弱资质区域。

1.3.2 债务与金融深度

内蒙古经济发展较为滞后，位于全国下游水准，但在举债方面却颇有“一骑绝尘”之势力，虽从YY-ratio来看内蒙古债务压力，其各盟市比值均未有较高之处，但考虑到整体属于弱资质区域，就风险频发和非标违约来看，区域整体的隐性债务压力应当是高于以YY-ratio观测的测度。

金融深度方面，自治区整体缺乏区域型大型金融机构，就规模型城商行农商行来看，区域内分别由有内蒙古银行（1448亿）、鄂尔多斯银行（969亿元）、乌海银行（476亿）、金谷农商行（688亿），以及由包商银行重组而成的蒙商银行（重组前约5000亿），其中规模最大的蒙商银行尚处于理清“前尘往事”。

02

城投平台简述

截至2020年7月24日，内蒙古区域尚有存续债的主体23家，其中自治区层级2家，地市级平台13家，区县级平台6家和开发区平台2家，公开市场债务余额达到416亿元。

2.1 省级平台

内蒙古自治区层面有两家城投平台，分别为内蒙古高速和内蒙古水务；内蒙古高速营收主要来自通行费用，实控约20条高速，14条一级公路，收费里程约1000公里，皆为政府还贷型，同时通行费用依赖区域煤炭公路运输量，浩吉铁路开通或对其有所影响。同时，就债务化解来看，自治区金融办曾于2019年披露《内蒙古自治区本级存量公路建设政府性债务化解方案》，具体涉及两个方案，细节未知，但边际应有所改善。内蒙古水务以公益性业务为主，整体债务规模一般，外部支持亦尚可。

2.2 地市级平台

地市级平台尚存13家，具体分布见表2，整体来看，内蒙古地市级平台数量较少，资质方面，YY评级集中于7-8，整体较弱；从信用风险角度来看，锡林郭勒盟、呼和浩特市、通辽市、阿拉善盟均发生过非标违约事件；。

包头市保障房公司资质相对较好，公司以保障房建设为主业，区域专营性尚可，受到较好的政府支持，同时区域经济实力在内蒙古内位居前列；但近年来包头市金融市场风波不断，公司度外担保2019年增至54.81亿元，或有负债风险增大。

春华水务高收益成交“常客”，区域风险不断，同时据相关文件传闻，其自身亦发生过兑付危机，但似从另一个角度政府对其支持意愿尚存，至于支持能力则寄系于区域发展潜力和协调能力。

2.3 区县级平台

区县级平台尚有6家，具体来看区位与资源：蒙西各地中，准格尔、集宁皆为交通要地，其中准格尔富含煤炭资源；包头青山区为内蒙工业重镇，托克托县地处省府腹地，具有要素虹吸效应；蒙东发债平台唯有通辽科尔沁区，蒙东经济中心，与长春、沈阳构成等边三角形。故整体来看内蒙区县级平台，区位与资源上皆有显著特征。

从经济体量来看，准格尔和青山区两地GDP规模在900亿之上，相当于百强县40强水准，但囿于产业结构，青山区税收转化比远低于准格尔；科尔沁、集宁和托克托县三地经济实力稍弱；从城投资质来看，从准格尔和青山区平台资质稍强于其他三地，其中准格尔国有资本身处煤田，平台重要性尚可，同时区域税收水平高，但区域产业结构极度依赖于煤炭，有一定挖掘潜力但需警惕周期冲击。

2.4 园区类平台

内蒙古园区类发债平台涉及两个园区，分别为呼和浩特经济技术开发区和包头稀土高新技术产业开发区，前者发债主体为呼经开，已发生回售延期风波，风险事件路人皆知；包头高新区为国家级开发区，2018年全区GDP 增速为7.5%，生产总值占包头市比重12%，经济实力中等，稀土产业为其特色产业，内有95家稀土工业企业，有一定资源和产业优势；

内蒙古高新控股为高新区主要平台，公司盈利较依赖投资收益，对外担保占比高，整体信用风险相对较高。

03

债务去化：从结果看过程

平台之外，便是债务，债务之下，尽显压力。

内蒙古区域的经济现状上文已做了一定阐述，而其债务压力从非标违约的频率和数量又可见微知著，据不完全统计，目前已有锡林郭勒、通辽、呼和浩特等多个地区发生风险瑕疵事件。而我们曾在《YY春节城投小礼包一 ——看隐性债务化解（内蒙、贵州、江苏）》中详解过内蒙古2019年的债务去化之路，但其文略显宽泛，无论是结果还是过程。因此本节想要更为细腻的剖析一下其债务化解的“外科手术”。

3.1 结果：欢喜的“多巴胺”能走多久？

结果就全区而言，自治区政府主席布小林曾谈到：2019年内蒙古完成隐性债务年度化解任务的270.7%。全区政府债务率可退出红色风险等级（红色等级为债务率≧300%），可谓是给予了区域强有力的化债“信心与欢喜”。

但下沉来看各个盟市的化债成果，“欢喜”便有所折扣。据不完全统计来看，各区债务化解的规模相较于全区，缩水不少，但整体皆在目标规模之上，也算是值得欣慰的一点。

区域分化方面，从债务的化解规模来看，西七盟之地呼包鄂三地“一骑绝尘”的背后显然是隐性债务规模的“名列前茅”；东五盟之地当属赤峰市和通辽市，其中赤峰市目标规模110亿元，通辽市加总下属区县化债达120亿元以上，这与区域YY-ratio有所符合。从债务完成进度来看，目前已知的数据中，鄂尔多斯市超200%，坐拥资源的优势有所体现。

然往者已远逝，来者犹需追，2020都已过去半载,“欢喜”的多巴胺也消减的差不多了，更多的是疫情冲击下财税锐减中债务去化的压力，此间压力之大，从政府工作报告便可见一“斑”。锡林郭勒盟在其《财政预决算》中提到：

“特别是2020年，……，1—4月份三分之二的旗县“三保”及部分债务化解靠盟里超调资金勉强保障，到目前旗县累计超调盟本级26亿元，盟本级资金调度出现了前所未有的困难。……全年需化解各类政府隐性债务和还本付息约66.7亿元，其中盟本级5.6亿元，旗县61.1亿元。……2020年预算中仅安排23.8亿元化债支出，缺口37.3亿元。[1]”

唏嘘之余，我们应当明确，除了欣喜过去的结果，似乎更应关注债务偿还过程的合理与可持续性，以此作为内蒙古及其他地区参考的价值。

3.2 过程：“自我免疫”还是“药物治疗”？

从宏观角度来看化债，年初的文章中提及几个思路：1复苏的财力对区域的债务支持；2以包钢、北重等债转股为代表的资产盘活法；3以新增债务上限和转移收入为代表的中央支持；4“专项债+资本金”的重大项目的新型融资方式；

上述四个思路在形式上“各有特色”，然其本质上就如同一个病人的治疗方案，是1与2 的“自我免疫”法和3与4的外部“药物治疗”法的结合；但就目前的环境而言，前者仍然需后者的呵护支持下才能有所成效，故债务的化解仍需依赖从政策到财力的外部支持。

同时宏观层面的偿债思路终究过于留于纸面，缺乏直面压力下的实操与思考，故本节从中微观案例入手，于案例中见真知，或有更好的“鉴往知来”意义。

3.2.1 建制县债务化解试点：少而高效，本质为尾部风险的兜底

首先应明确何为建制县债务化解：2019 年监管部门推出建制县隐性债务化解试点方案，即为试点县可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。从区域特征来看，内蒙古主要有八个建制县，分别为：土默特左旗、伊金霍洛旗、土默特右旗、阿拉善左旗、克什克腾旗、霍林郭勒市、锡林浩特市与乌兰浩特市，分属8个盟市，均匀性较好；同时这八个区域债务压力较高且经济实力较弱，属于尾部风险区域。

从置换债券的规模来看，多数建制县当年置换债券的规模占化解总规模的60%以上，同时占所在盟市10%以上；同时对于所在建制县的总量隐性债务规模而言，颇有“一步到位”趋势。例如以兴安盟乌兰浩特市为例，其在相关报道中提到：

“截至2019年10月底，化解融资平台公司债务56.1亿元，通过置换债券直接偿还14.63亿元、并以此为契机，剩余41.47亿元通过平台公司市场化转型方式依法依归从政府隐性债务中全部剥离；预计19年末隐性债务规模为18.81亿元，同比18年末减少69.9亿。

又如赤峰市克什克腾旗在预决算中提及：

“通过本次债券置换存量债务……，券置换工作成效显著。一是增加化债奖励转移支付资金26,700万元，其中：提前三年完成隐性债务化解工作，获得奖励转移支付资金3,000万元；……”

因此从建制县债务置换隐性债务化解方案来看，应当明确以下几个优缺点：第一，建制县试点的不可求。内蒙古十二盟市目前仅八地配有“试点区域”，同时多地在化解方案中提及欲申第二批试点县；第二，不可求背后的化债贡献度和重要性。于建制县而言，“一步到位”都可期；于盟市而言，化解尾部风险，提升区域融资资质，有助全盟化债；第三，试点之外的推广。于内蒙古而言，如若存在第二批试点县，其余四盟市高风险区域或有优势；于其余地区而言，仍意在解决尾部风险而非全局兜底。

3.2.2 金融系统的助力：从“银团组局”到“金谷独奏”

前文我们对内蒙古区域的城农商行进行了一定程度上的分析，其源由便在于区域金融深度对于债务的去化往往是大有脾益的，具体分解2个案例：

①银团组团债务化解，主要项目为内蒙古高速公路隐性债务化解和呼和浩特市地铁建设资金支持。其中内蒙古高速与12家银行合作，首批240.26亿元贷款于近日落地，通过调整债务结构、延长还款期限、缓解偿债高峰期、降低债务成本，以实现对总量762.79亿元的债务进行重组。

高速公路债务平滑化解方案今年以来已在多个省市推广，包括湖南、甘肃等地，整体以时间换空间，具有一定的普适性。

②金谷农商行的独奏艰辛。金谷银行为呼和浩特重要农商行，资产规模不高，但对呼市的债务化解却承担了重任。据目前已“消失”的文件《呼和浩特市人民政府金融工作办公室关于2020年上半年工作总结及下半年计划的报告》可以看到，呼市政府15次协商金谷银行，终于拿到信贷资金15.28亿元，化解呼经开私募债、春华水务中票兑付和国开行棚改贷款。

虽然金谷农商行实控人为自然人，自身体量不大，但在区域债务化解的历史任务面前，区域城农商行偶尔也有成为“白衣骑士”的重要性，此处来看，江浙信贷资源更好，腾挪回旋余地可能远超其他区域。我们需关注区域银行在此间的角色。

3.2.3 区政府的关爱：“平滑基金”和“以奖代补”

外人的扶持已经不少，自家的长辈也不缺席。从自治区政府层面来看，对于隐性债务化解亦提供了一定的弹性支持，颇有家长风范。

其一为平滑基金的落地。2019年11月，内蒙古自治区政府债务平滑基金落地，承接主体为财信集团，出资方为自治区本级财政、各盟市财政及社会资本共同出资设立，规模达20亿元。同时签订首单项目投资协议，撬动乌兰察布市23亿元政府隐性债务整体展期2年偿还。此外，2020年7月，通过债务重组方式化解呼伦贝尔牙克石市1.6亿元隐性债务。

整体看平滑基金化解模式，思路上以自有资金撬动银团、社会等资金，横向对比来看，与湖南省200亿元平滑救急资金相比，因财力限制，基金规模不大，撬动的隐性债务规模亦或不高。

其二为以奖代补的模式。自治区政府层面通过筹措所得的资金对下属化债进度优秀的区县级、地市级政府进行奖励，先化后奖。据报道，2018年自治区筹集资金80.6亿元，2019年筹集资金75亿元，建立自治区对盟市、旗县化解政府债务奖励机制。

该模式亦有不少区域在采取，总规模虽高，但对于总量而言，终归有限；同时先化后奖的模式仍然需要依赖当地政府自身的化债能力。

来源： ratingdog